Direito do Servidor Público

A Isonomia de Vencimentos na Constituição Brasileira Wage Isonomy in the Brazilian Constitution   Autor: Vladmir Oliveira da Silveira vladmir@aus.com.br Revista Acadêmica APG Edição Especial Ano XVII – Numero 3 – 2004 RESUMO Após a promulgação da Emenda Constitucional n.19/l99B, dentre inúmeras questões jurídicas que têm despertado a atenção dos estudiosos, uma das mais polêmicas, sem dúvida, é a atinente à exclusão da menção expressa da isonomia do artigo 39, parógrafo 1° da Constituição Federal. Nesse sentido, o objetivo deste ensaio será analisar o referido princípio da isonomia e o seu alcance em relação aos servidores públicos, principalmente no que tange à isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhados. Palavras-chave: Isonomia, Vencimentos, Servidores Públicos.   ABSTRACT After the promulgation of the Constitutional Amendment n.19/1998, among countless juridical subjects that have focused the specialists’ attention, one of the more controversial, with no doubt, is that related to the exclusion of the expressed mention of isonomy from the first paragraph of the article 39 of the Federal Constitution. ln that way, the objective of this paper is to analyze the referred principie of isonomy and its reach for the officials, mainly in what related to the isonomy of wage for positions with the some or similar attributions. Key words: lsonomy, Wage, Official.   A isonomia   Antes de qualquer análise mais profunda, convém frisar que o princípio da isonomia decorre imediatamente do princípio republicano (estruturante), sendo, consequentemente, um princípio constitucional geral (Canotilho, 2001) do ordenamento brasileiro. Desse modo, deve ser analisado e aplicado no  contexto do sistema constitucional. A isonomia pode ser traduzida como a igualdade diante da lei,  diante dos atos infralegais, ou seja, diante de todos os manifestações do poder, sejam materializadas em fatos concretos, quer sejam expressas em normas. Em outras palavras, pode-se dizer que nenhuma lei poderá ser editada em desconformidade com a isonomia existente entre os cidadãos. Atualmente, esse princípio está presente na grande maioria das Constituições em vigor no mundo e, na Constituição Brasileira de 1988, abre o Capítulo I (Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos), do Título 11 (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), estabelecendo que “todos são iguais  perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, a inviolabilidade do direito à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes” Nesse sentido, o princípio da isonomia exprime a igualdade legal para todos, à medida que institui a igualdade formal, qual seja, que todos são iguais perante a lei. Porém, esse preceito magno não é só voltado para o aplicador da lei, mas também paro o próprio legislador. E, justamente, por isso o antigo artigo 39, parágrafo lº, da Constituição Federal afirmava que” a Lei assegurará, aos servidores da administração direta, isonomia de vencimentos paro cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvados as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho”. Ocorre que a Emenda Constitucional n. 19/1998, que modificou esse dispositivo constitucional estabelecendo critérios mais específicos acerca da fixação do vencimento e remunerações relacionados aos servidores públicos, retirou a menção expressa à garantia. Ou seja, o Poder Reformador, pretendendo ajustar os critérios para o recebimento dos vencimentos por parte dos servidores públicos, deixou de mencionar a expressão “isonomia de vencimentos” no novo texto da Carta Magna. Note-se, todavia, que a nova redação não proibiu, nem restringiu, apenas deixou de mencionar um princípio que continua expresso e vigorando em nossa Constituição. Entretanto, a simples alteração desse dispositivo constitucional bastou para alguns operadores do direito, e até doutrinadores, passassem a sustentar a suposta inaplicabilidade do princípio da isonomia de vencimentos entre os servidores públicos. Portanto, 0 objetivo deste ensaio será analisar o referido princípio da isonomia e o seu alcance em relação aos servidores públicos, principalmente no que tange à isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas.  Princípio e regra no direito constitucional   Primeiramente, convém analisar o sistema constitucional, em que a isonomia está inserida, para, num segundo momento, identificar a sua aplicabilidade no caso concreta. Cumpre esclarecer que se adotam, na íntegra, os ensinamentos e a doutrina de José Joaquim Gomes Canotilho (2001), que encara as regras e os princípios como sendo duas espécies de normas, havendo, portanto, entre elas, somente uma distinção entre espécies de um mesmo gênero. De acordo com o jurista português, a distinção entre norma e princípio é uma tarefa complexa, pois compreende a reflexão sobre pelo menos cinco critérios, a saber: 1) grau de abstração – enquanto os princípio possuem um elevado grau de abstraçõo, as regras têm uma abstração relativamente reduzida; 2) grau de determinabilldade – no caso concreto, se os regras são passíveis de aplicação direta, os principias, por serem de sua natureza a indeterminação e abstração, demandam mediações concretizadoras; 3) caráter de fundamentalidade – diferentemente das regras, os princípios são normas de natureza ou com um papel fundamental no ordenamento jurídico, devido à sua posição hierárquico no sistema de fontes, ou sua relevância basilar dentro do sistema jurídico; 4) proximidade da idéia de direito – os princípios se constituem verdadeiros standards, juridicamente vinculantes e inseridos nas exigências de justiça, conforme o teoria de Dworkin (1977), ou na idéia de direito, de acordo com Larenz ( 1997). Por sua vez, as regras nem sempre refletem esses conceitos, tendo, na maioria dos vezes, conteúdo sistemático (adjetivo); e, 5) natureza normagenética – os princípios constituem a ratio das regras,  isto é, são normas que estão na origem das regras jurídicas, exercendo  assim uma função normagenética de fundamentação. Disso tudo, pode-se concluir que os princípios são normas multifuncionais pois, além de desempenharem um papel argumentativo dentro do ordenamento, também prescrevem normas de condutas, no que pese 0 elevado grau relativo de abstração. Nesse sentido, do mesmo modo que atuam como cânones de interpretação, possibilitando a identificação da ratio legis de uma prescrição legal, em outras ocasiões desempenham função integrativa e complementar do direito, revelando regras que não estão expressas em nenhuma disposição legal. Neste estudo, os princípios serão analisados, sobretudo, na sua qualidade de normas genuínas, qualitativamente distintas dos regras, conforme já explicitado. Nesse sentido, deve-se frisar que, diferentemente das regras, dentro do sistema jurídico, os princípios irão também aferir problemas de peso, e não somente de validade. Em outras palavras, pode-se dizer que enquanto as regras suscitam apenas relações de validade, os princípios ponderam valores com objetivos

Autor: Vladmir Oliveira da Silveira Revista do Advogado –  Associação dos Advogados de São Paulo – AASP Ano XXXI – Nº 111 –  Abril de 2011. Sumário Introdução Breve histórico do regime de precatórios na CF 11988 e a problemática da preferência dos alimentícios. A preferência dos precatórios alimentícios e o Princípio da Proporcionalidade após a EC n° 62/2009 Conclusão Bibliografia   Introdução Quando se tem uma decisão judicial que tran­sitou em julgado contra a Fazenda Pública, a or­dem de pagamento e feita por meio de precatório. Desse modo, o Poder Público sofrerá uma execu­ção com obrigação de pagar, consoante os requisitos estabelecidos no art. 100 da Constituição Fe­deral de 1988 (CF/1988). A Fazenda Pública, por sua vez, estará obrigada a incluir no orçamento do ano seguinte valor suficiente para arcar com suas dívidas ­ ou seja, deverá incluir neste cálculo a totalidade dos requisitórios de precatórios daquele período. A problemática do precatório surgiu em torno da inadimplência do Poder Público. A ocorrência é antiga, mas alcançou patamares absurdos nos últimos anos anos, principalmente após a Emenda Constitucional   n° 30/2000, e é enfrentada por milhares de credores brasileiros, mormente no caso dos precatórios alimentares, de diversas esferas do Poder Público  e, por ironia, dos entes mais ricos da federação, como o governo do Estado de São Paulo. Constitui fato notório que muitos desses entes não vêm cumprindo suas obrigações, o que tem gerado acúmulo imenso de dívidas, tornando­-se cada vez mais difícil a regularização dos pagamentos. Atrelado a este efeito, verificamos o aumento rápido no número de intervenções legislativas desde a CF/1988, para instituir parcelamentos cada vez maiores. A problemática do precatório surgiu em torno da inadimplência do Poder Público. Em 1988, nossa CF, de maneira originária, previu o primeiro parcelamento dos débitos então existentes, no prazo de oito anos. Após 12 anos, a Emenda Constitucional nº 30/2000 estabeleceu novo parcelamento, de que foram excluídos os precatórios alimentares, mas, mesmo assim, foi necessário prazo ainda maior. Já em 2009, a Emenda Constitucional n° 62 ­ apenas nove anos após a Emenda anterior e sem se esgotar ainda o parcelamento anterior de dez anos ­ instituiu o prazo de 15 anos para parcelarnento de precatórios. Nessa esteira, não é exagero prever que em 2015 podemos ter nova intervenção legislati­va, provavelmente ampliando o prazo para pagamento destes precatórios em 20 ou 30 anos, se o paradigma de análise do problema não for alterado. Assim, nao resta dúvida de que o modo pelo qual temos enfrentado este sério problema deve ser revisto, principalmente no âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF), que possui instrumentos reais para tanto. Embora se possa levantar uma série de questões específicas dentro do tema precatórios, nos valeremos de uma delimitação temática no contexto estabelecido nesta coletânea abordando especificamente a ordem de preferência dos precatórios alimentares dentro do sistema de pagamento de precatórios vigente originalmente na CF/1988 e após suas emendas. Para tanto, será tomada por base a doutrina de Robert Alexy sobre a aplicação do Princípio da Proporcionalidade.   2  Breve histórico do regime de precatórios na CF/1988 e a problemática da preferência dos alimentícios O sistema de precatórios, nos termos do art. 100 da CF/1988, repetiu o que era praticado ja antes de seu advento. Por ocasião de uma sentença contra a Fazenda Pública, o pagamento seria feito pela ordem cronológica de apresentação precatório e a conta dos respectivos créditos, As­sim, os precatórios requisitados ate 1 ° de julho seriam pagos até o final do exercício orçamentário seguinte, Nos termos originais da CF/1988, já era obrigatório para as entidades públicas incluir em seu orçamento verba suficiente para quitar suas dívidas de precatórios apresentados até aquela data (art. 100, S 1°). Nesse sentido, o grande garantidor do pagamento desses valores era o orçamento dos entes federados, que deveriam prever verbas para tal finalidade. De maneira simultânea ao sistema constitucional de precatórios promulgado em 1988, surgiu, no art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), a primeira prorrogação do pagamento para os pendentes em 1988 ­ que seriam pagos em oito prestações anuais, ressalvados os de caráter alimentar. Com a Emenda Constitucional n° 20, de 1998, foi acrescido o S 3° ao caputdoart. 100, instituindo­ se que o regime de expedição de precatórios não se aplicaria as obrigações definidas em lei como de “pequeno valor”. Em seguida, com o advento da Lei n° 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais da Justiça Federal), ficou estabelecido que créditos de pequeno valor para a União seriam aqueles iguais ou inferiores a 60 salários mínimos. Com a Emenda Constitucional n° 37/2002 foi defini­do que, para efeito de dispensa da expedição do precatório, os débitos deveriarn atingir no máximo 30 salários mínimos  no caso dos municípios, podendo alcançar 40 salários mínimos no caso dos Estados. Nos termos do art. 100, S 4°, da Emenda Constitucional n° 62/2009, os valores, apesar de distintos para as entidades de Direito Público,  vem obedecer ao mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral da previdência social. Em 2000, a partir da Emenda Constitucional n° 30, foi incluído também o 1°­A, que definiu os débitos de caráter alimentício. 2 É relevante para nosso estudo notar que, com o advento da Emenda Constitucional n° 30/2000, surgiu outro parcelamento compulsório para os precatórios pendentes. Nos termos do art. 78 do ADCT: “Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos”. Com o advento da Emenda Constitucional n° 30/2000, surgiu outro parcelamento compulsório para os precatórios pendentes. Os precatórios pendentes na data de promulgação da Emenda e os que decorriam de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999, portanto, foram sendo pagos em prestacdes anuais no prazo

Instituição Pesquisadora: UNIVERSIDADE NOVE DE JULHO (UNINOVE) – PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO Coordenação: Irene Patrícia Nohara Equipe de pesquisa: Vladmir Oliveira da Silveira, Samantha Ribeiro Meyer Pflug,  Daniela Almeida Bittencourt, Liziane Parreira, Rodolfo Luiz Maderic, Richardo Anderson Nogueira Oliveira,  Erika Megumy Tsukada e Glaucia Cobellis. Colaborações especiais: Luiz Carlos Parreira Júnior – TI Marcos Toyotoshi Maeda – Estatística   SOBRE A PESQUISA A proposta central da pesquisa foi analisar, por meio da combinação de diversos métodos, a gestão da Força de Trabalho dos entes federativos da Administração Pública, visando construir propostas de aprimoramento normativo dos regimes jurídicos analisados e das políticas de gestão pública orientadas ao objetivo de modernização administrativa a partir da análise do regime jurídico e dos planos de carreiras das Administrações direta, autárquica e fundacional da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os desafios enfrentados pela pesquisa não foram poucos. Primeiramente, apesar de a proposta, conforme a configuração do Projeto Pensando o Direito, não ter sido precipuamente a pesquisa da teoria, mas envolver aspectos normativos, empíricos e jurisprudenciais, deve-se advertir que ela não subtraiu a abordagem teórica, sendo este um componente relevante que alicerçou, na medida do possível, a análise dos demais métodos empregados. Um dos pressupostos teóricos fundamentais da pesquisa é a concepção de que a pretensão de modernização da máquina administrativa, que é composta por agentes públicos, não pode se distanciar da noção de desenvolvimento presente na Constituição de 1988. Por conseguinte, foi dado foco a uma proposta de modernização sustentável com os valores emancipatórios e de proteção social da Constituição da República Federativa do Brasil. Diante do elevado número de entes federativos no Brasil, sendo ilustrativa deste fato a criação, em 1° de janeiro de 2013, de mais cinco Municípios, perfazendo no Brasil o número de 5.570 municipalidades (IBGE, 2013), houve a delimitação do campo de pesquisa empírica a partir da União, dos Estados-Membros, do Distrito Federal e Municípios localizados em Capitais de Estados. Esta partiu, portanto, do mapeamento normativo comparativo dos estatutos dos servidores públicos de 54 entes federativos, no somatório da União aos 26 Estados-Membros, o Distrito Federal e os 26 Municípios localizados em Capitais de Estados, ressaltando o que cada estatuto contemplaria de diferencial em relação aos congêneres. Também foi feita pesquisa qualitativa, com base na jurisprudência dos tribunais superiores, para identificar limites e possibilidades de utilização dos regimes de pessoal pelos entes federativos. Neste item, houve ênfase no sentido conferido ao regime jurídico único, haja vista a tentativa de sua extinção pela Emenda Constitucional no 19/98 e sua restauração, em 2007, por deferimento de cautelar com efeitos ex nunc em ação direta de inconstitucionalidade (ADI – MC 2135). Na sequência, foram realizadas duas pesquisas empíricas: a primeira com base em formulário quantitativo, enviado a todos os entes federativos pesquisados, tendo sido solicitadas diversas informações sobre a quantidade de servidores e a promoção e investimentos existentes nas carreiras; e a segunda utilizou-se de formulário eletrônico denominado “servidores(as) pelos servidores(as)”. A ideia do formulário eletrônico, em versão digital de rápido preenchimento, direcionado ao servidor público, inspirou-se na vontade de produção de dados bottom-up, isto é, com ponderações de ordem mais democrática. Partiu-se da concepção de que a proposta de alteração, tanto da política de gestão como do regime jurídico dos servidores, deveria considerar as percepções destes para alcançar maior grau de legitimidade. Em suma, para transcender os cânones da pesquisa tradicionalmente encontrada na área jurídica, sendo esta uma contribuição particularmente incentivada pelo Projeto Pensando o Direito, houve a tentativa de superação da insuficiente análise jurídico-formal dos institutos a partir da utilização simultânea de múltiplos métodos, tais como a análise jurisprudencial qualitativa e, principalmente, a coleta e análise de dados em pesquisa empírica. Esta última foi feita com a intenção de municiar as escolhas dos gestores públicos da Força de Trabalho das diversas Administrações Públicas com análises e dados comparativos e atualizados. A partir da pesquisa, foram formuladas sugestões de alteração legislativa e de dispositivos constitucionais, via Proposta de Emenda à Constituição, Projeto de Lei Complementar e de alguns aspectos que poderiam ser aprimorados no estatuto dos servidores públicos federais. A principal contribuição inovadora do trabalho foi a sugestão da criação de um mecanismo jurídico, de previsão constitucional, denominado Plano de Gestão da Força de Trabalho, para tornar as práticas administrativas de gestão dos servidores públicos mais racionais, planejadas e, portanto, meritocráticas. Espera-se ter contribuído com material apto a qualificar o debate sobre as alterações legislativas possíveis futuras Reformas Administrativas do Brasil no século XXI, que repercutam sobre o regime jurídico dos servidores públicos. As propostas sugeridas foram construídas para serem sustentáveis e eficazes na transformação social que o Estado Brasileiro merece vivenciar, em consonância com o projeto de desenvolvimento da vigente Constituição. Por fim, deve-se registrar o mais profundo agradecimento à qualificada e visionária equipe da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça, encabeçada pelo Ilustre Secretário Marivaldo de Castro Pereira, com especial destaque a Priscila Spécie e Nayara Teixeira Magalhães, pelo apoio em todas as etapas da pesquisa, bem como aos juristas e gestores que participaram do seminário Gestão Pública dos Entes federativos: desafios jurídicos de inovação e desenvolvimento, realizado nos dias 3, 4 e 5 de outubro de 2012 na Universidade Nove de Julho, cujos Anais serão disponibilizados como produto da reflexão estimulada pelo presente material. INTRODUÇÃO O presente relatório contempla a síntese da pesquisa denominada Gestão da Força de Trabalho entre os Entes federativos da Administração Pública, selecionada na Convocação Especial nº 001/2012, objetivando fomentar análises acerca de mecanismos jurídicos para modernização e transparência da gestão pública. O objetivo geral foi investigar a gestão da Força de Trabalho dos entes federativos das diversas Administrações Públicas brasileiras, visando, a partir da abordagem do regime jurídico presente nos respectivos estatutos, cotejados com diversos planos de carreiras, construir propostas de aprimoramento normativo para a temática. Também se objetivou confrontar algumas insuficiências da abordagem tradicional do Direito Administrativo em relação às necessidades práticas da gestão pública de pessoal, na pretensão de estimular melhorias no desempenho organizacional público. Trata-se de assunto de extrema relevância, porquanto